Les Services à la Personne – Historique –

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Sources :

  • Pour l’introduction et la Chronologie : FEDESAP
  • Pour les points plus détaillés de 1961 à 1995 : Sénat. Rapport n° 126 (1995-1996) de M. Louis SOUVET, fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 13 décembre 1995

Dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, on voit apparaître la notion de « services à la personne » suite à de nouveaux besoins de la société française, qui ne cesseront de grandir jusqu’à aujourd’hui. Ils sont dus en grande partie à l’essor du travail des femmes, à l’augmentation des divorces et des familles monoparentales, au vieillissement de la population et à une certaine idée du confort du fait de l’évolution des modes de vie. Les différentes politiques publiques qui encouragent naturellement le monde associatif, s’intéressent de plus en plus fortement aux entreprises, qui constituent dès les années 80, un réservoir non négligeable d’emplois et de richesses.

Après-guerre : démarrage de l’assistance aux personnes

1953 Réforme des lois d’assistance et création des bureaux d’aide sociale qui regroupent bureaux de  bienfaisance et bureaux d’assistance  (décret du 29 novembre 1953). Le décret constitue la base juridique de l’aide à domicile. On parle désormais « d’aide sociale » et non plus d’assistance.

De 1961 à 1991

La politique de l’emploi s’est véritablement intéressée aux emplois de services aux personnes à la fin de 1991. Cela ne signifie nullement qu’il n’existait pas de politiques de services aux personnes auparavant ; mais ces politiques étaient conduites dans le cadre de l’aide sociale ou au titre de la solidarité et des secours. Leurs effets sur l’emploi n’étaient qu’incidents. Cela concernait en grande partie l’aide ménagère pour les personnes âgées ou dépendantes, la garde des malades, les aides consécutives à un retour d’hospitalisation, la garde des enfants…

Ces dispositifs prennaient la forme d’exonérations de cotisations de sécurité sociale (instituées pour la première fois par le décret du 25 janvier 1961), d’allocations (allocation compensatrice pour tierce personne…), de prestations en nature (heures d’aide ménagère, coiffure à domicile, portage de repas…). Les dispositifs créés à partir de 1991 (réduction d’impôt, chèque-service…) trouvaient désormais application dans ce secteur.

Le plus souvent, les travailleurs intervenant au titre de ces aides étaient des travailleurs sociaux employés dans le cadre des services publics et parapublics, ou par des associations agréées ou ayant conclu une convention avec une caisse de sécurité sociale, par exemple la CPAM de Paris pour la prestation de garde-malades à domicile…

Un début de privatisation

Cependant une évolution s’est faite jour vers la privatisation de certains de ces services. Ainsi, l’allocation de garde d’enfant à domicile (AGED), créée par la loi du 29 décembre 1986 laissait le particulier employeur libre du choix de la personne qu’il souhaitait embaucher dans le cadre d’un contrat de gré à gré. L’exonération totale de charges sociales patronales dont bénéficiaient les personnes de plus de 70 ans pour l’emploi d’une aide ménagère, instituée en 1987, reposait sur le même principe. Parfois cependant, l’aide fournie était conditionnelle : ainsi, le versement de l’AFEAMA (aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée) était réservée, comme son nom l’indique, aux assistantes maternelles agréées.

De 1991 à 1995

Les Services aux Personnes deviennent un élément de la Politique de l’Emploi

Fin 1991, le Gouvernement a fait adopter par le Parlement trois séries de mesures destinées à alléger le coût du travail : prorogation du dispositif d’exonération de charges sociales pour l’embauche d’un premier salarié, création de l’exo-jeunes et aide au développement des services aux personnes.

Constatant que le nombre de particuliers-employeurs déclarés ne dépassait pas 520.000, auxquels il fallait ajouter les 500.000 bénéficiaires de l’aide ménagère, et que sur ces employeurs 200.000 bénéficiaient d’une exonération de charges sociales accordée aux personnes âgées ou handicapées, le Gouvernement a proposé une série de mesures :

  • La simplification des formalités de déclaration des salaires aux organismes sociaux (décidée en juillet 1991) : sur la simple déclaration du nombre d’heures effectuées dans le trimestre et du salaire net, l’URSSAF calculait les cotisations et les collectes ; elle éditait en outre un bulletin de paie avec indication des modalités simplifiées de décomptes des cotisations salariales.
  • Une aide financière aux ménages sous forme de réduction d’impôt : son montant était de 50 % des dépenses consenties pour l’emploi de proximité – rebaptisé à cette occasion emploi familial -, dans la limite d’un plafond de 25.000 francs. La réduction pouvait donc atteindre 12.500 francs. A cette fin, une attestation était envoyée par les URSSAF aux employeurs, à joindre à la déclaration de revenu du contribuable.
  • On notait par ailleurs que les emplois de gré à gré diminuaient avec l’âge, les personnes plus âgées préférant s’en remettre à une association mandataire pour gérer l’embauche et s’occuper des formalités administratives et du bulletin de paie. Plus âgées encore, elles recouraient aux associations prestataires et n’étaient plus elles-mêmes employeurs.

Services mandataires ou Services prestataires (source DGE)

  • le mode « prestataire » : le particulier a recours à un organisme qui emploie des intervenants à domicile. Il est alors client de l’organisme qui lui facture la prestation.
  • le mode « mandataire » : le particulier emploie directement un salarié mais confie à l’organisme les formalités administratives et les déclarations sociales et fiscales liées à l’emploi. Ce dernier présente des intervenants d’un profil adapté. Le particulier devient employeur de l’intervenant.

L’article L129-1 du code du travail et l’article 199 sexdecies du Code Général des Impôts

Ces deux articles fondateurs ont défini les conditions d’accès à l’agrément services à la personnes aux associations et entreprises dont l’activité portait sur la garde des enfants ou l’assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui avaient besoin d’une aide personnelle à leur domicile et les conditions permettant aux particuliers de bénéficier de 50% de réduction ou de crédit d’impôt pour l’utilisation de ces services.

L’agrément était délivré : « au regard de critères de qualité de service et à condition que l’association ou l’entreprise se consacre exclusivement aux activités mentionnées à cet article.

Il était très difficile aux entreprises d’obtenir un agrément, particulièrement pour les entreprises apportant un service mettant en contact directement l’assistance et la personne : garde d’enfants, soins à domicile… mais pas impossible, par exemple : La Société ADHAP Service créée par Mme Dominique Léry en 1997.

1993 Mise en place du Chèque Emploi Service (CES) pour simplifier les formalités administratives autour des emplois familiaux.

Deux ans plus tard, afin d’alléger encore davantage les formalités administratives pour les particuliers employeurs en supprimant le bulletin de paie et donc tout calcul, l’article 5 de la loi quinquennale a créé le chèque-service, mis en oeuvre à partir du 1er décembre 1994 avec un succès immédiat . Au 27 novembre 1995, 313.215 demandes d’adhésions avaient été formulées et 347.602 chéquiers personnalisés envoyés.

Le chèque-service valait bulletin de salaire et dispensait de contrat écrit en cas de travail à durée déterminée ou à temps partiel, et valait respect des obligations à l’égard des organismes de sécurité sociale, y compris de la MSA ; certains emplois familiaux, comme celui de jardinier, relevant de la MSA, mais leur faible nombre à l’époque ne justifiait pas de créer un second centre de traitement qui leur aurait été spécifique

1996 Création du titre « emploi service »

Réponse du ministère du Travail publiée dans le JO Sénat du 25/07/1996 – page 1934 à une Question écrite n° 15352 de M. Joseph Ostermann (Bas-Rhin – RPR). Source JO Sénat du 02/05/1996 – page 1056

Les dispositions législatives et réglementaires actuelles prévoient l’utilisation du chèque emploi service par les seuls particuliers, pour assurer la rémunération de salariés occupant des emplois de service à leur domicile. Les collectivités locales ne peuvent donc pas utiliser le chèque emploi service, qui demeure un instrument de simplification dans la relation de gré à gré entre un particulier employeur et le salarié de celui-ci à son domicile. Il est précisé à l’honorable parlementaire que l’un des décrets d’application de la loi no 96-63 du 29 janvier 1996 en faveur du développement des emplois de service aux particuliers, et relatif à l’agrément des associations et des entreprises de services aux personnes (décret no 96-562 du 24 juin 1996, publié au Journal officiel du 25 juin 1996) mentionne la possibilité de paiement de services à proximité à l’aide de titres émis par des organismes agréés dans des conditions définies par arrêté interministériel. Ces titres emploi service, du type  » titre restaurant «  pourront être achetés par les comités d’entreprises ou les entreprises en l’absence de comité d’entreprise et cédés aux salariés pour un montant inférieur à leur valeur nominale. Ces titres, qui serviront à payer des prestataires de service agréés (associations ou entreprises) s’inscrivent dans une relation de client à prestataire et complètent ainsi les dispositifs existants – notamment le chèque emploi service – qui simplifient les relations entre les particuliers employeurs et les salariés à domicile.

1997  Création de la Prestation Spécifique Dépendance

La PSD a été instituée par la loi du 24 janvier 1997 dont l’entrée en vigueur date du 30 avril 1997. LA PSD était une prestation en nature, gérée et servie par les conseils généraux, sous conditions de ressources, et destinée aux personnes de plus de soixante ans, présentant un certain degré de dépendance évalué par une équipe médico-sociale selon une grille agréée dénommée grille AGGIR* (autonomie, gérontologie, groupe iso-ressources). La PSD a été remplacée par l’APA depuis une loi du 20 juillet 2001.

Les années 2000 : l’envolée des services et des entreprises

2002 – Agrément simple et Agrément Qualité

La loi 2002-2 rénovant l’action sociale et médico-sociale dans le cadre du Plan de développement des services à la personne les définit comme « l’ensemble des services contribuant au mieux-être de nos concitoyens sur leurs lieux de vie, qu’il s’agisse de leur domicile, de leur lieu de travail ou de loisirs ». Elle met en place deux types d’agréments :

  • L’agrément simple qui est destiné aux services à domicile ne concernant pas l’accompagnement d’un public fragile et qui est soumis au régime de la déclaration.
  • L’agrément qualité qui s’applique aux services aux personnes âgées et à la garde d’enfants de moins de trois ans et qui est soumis au régime de l’autorisation.

Le régime de la déclaration (agrément simple)

Tous les opérateurs peuvent se déclarer, pour les activités suivantes : entretien de la maison et travaux ménagers, petit jardinage, petit bricolage, soutien scolaire, auprès de la DIRECCTE. Cette déclaration, facultative, permet aux organismes et aux consommateurs de bénéficier des avantages fiscaux et sociaux des services à la personne.

Le régime de l’autorisation (agrément qualité)

Pour exercer les activités de services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) en mode prestataire, les opérateurs doivent obligatoirement obtenir une autorisation délivrée par le Président du Conseil départemental. Dans ce cadre, ils doivent respecter un cahier des charges spécifique prévu par décret

2005 Le plan Borloo (Source Salon des Services à la Personne)

Sur la base des données publiées par l’ACOSS, l’agence centrale des organismes de sécurité sociale, montrant la croissance continue des emplois familiaux, il a été décidé de soutenir et d’accompagner ce développement. Jean-Louis Borloo, alors Ministre de la Cohésion Sociale entre mars 2004 et mai 2007 à élaboré un plan, appelé « plan Borloo », créant notamment l’Agence nationale des Services à la personne, ANSP, placée sous tutelle ministérielle.

Ce plan est entré en vigueur le 1er janvier 2006, pour une durée de 3 ans. Il visait plus particulièrement à développer les services d’aide ménagère, de garde-malade, d’aide aux personnes âgées, de soutien scolaire et de garde d’enfants. L’objectif initial était de créer 500 000 emplois en 3 ans, et de mettre en place une législation pour encadrer le secteur des services à la personne. La loi Borloo du 26 juillet 2005, relative au développement des services à la personne à mis en œuvre le plan Borloo de février 2005.

Les principales mesures de la loi Borloo :
– Création du chèque emploi-service (CESU) facilitant la déclaration et le paiement des prestataires de service à la personne ; 
– Allègement de charges sociales pour les particuliers employeurs ;
TVA à 5,5 % sur les prestations de service à la personne ;
– Création de l’Agence nationale des services à la personne.

La loi Borloo comportait également une liste exhaustive de 21 activités de services à la personne, fixée par décret du 29 décembre 2005. Celles-ci sont regroupées en trois familles : les services aux personnes dépendantes ; les services de la vie quotidienne ; et enfin les services à la famille.

2009 2ème plan de développement des services à la personne

Il élargit le champ du plan de 2005 en prévoyant l’éligibilité de cinq services supplémentaires. Ce plan a été poursuivi, moyennant des ajustements et mesures nouvelles, le 24 mars 2009 par le plan Wauquiez ou Plan 2 des services à la personne : à l’occasion de la publication de cette nouvelle mouture, 5 nouvelles activités ont été ajoutées à la liste des 25 existantes, venant modifier l’article D-7231-1,alinea 20 du Code du travail.

A partir des années 2010, priorité aux prestations « à domicile » pour les « personnes fragiles »

2010 : Fin de la clause d’exclusivité de l’agrément, nouveau régime de la déclaration pour obtenir les avantages fiscaux et sociaux

2012 Le taux de TVA réduit à 5,5% passe à 7 %

2013 La TVA de 19,6 % pour 5 activités : le jardinage ; les cours à domicile (hors prestations de soutien scolaire) ; l’assistance informatique à domicile ; le gardiennage ; les services de mise en relation des particuliers avec des professionnels de divers domaines.

2014 Le taux de TVA est clarifié et est réparti en 3 niveaux : 5,5 % , 10 % ou 20 % selon les cas.

2015/2016 La loi ASV modifie en profondeur l’organisation du secteur, remplaçant le régime de l’agrément qualité pour les structures intervenant auprès des personnes âgées ou en situation de handicap par une autorisation. Désormais, les structures anciennement agréées pour ces activités deviennent des Services d’Aide et d’Accompagnement à Domicile (SAAD) réputés autorisés. L’autorisation est délivrée par le Président du Conseil Départemental pour une durée de 15 ans durant laquelle plusieurs évaluations, internes et externes, devront être réalisées-